Chão Urbano

Editor

Mauro Kleiman

Publicação On-line

Bimestral

Comitê Editorial

• Mauro Kleiman (Prof. Dr. IPPUR UFRJ)

• Márcia Oliveira Kauffmann Leivas (Doutoranda em Planejamento Urbano e Regional)

• Maria Alice Chaves Nunes Costa (Dra. em Planejamento Urbano e Regional) - UFF

• Viviani de Moraes Freitas Ribeiro (Dra. Planejamento Urbano e Regional IPPUR/UFRJ)

• Luciene Pimentel da Silva (Profa. Dra. – UERJ)

• Hermes Magalhães Tavares (Prof. Dr. IPPUR UFRJ)

• Hugo Pinto (Doutourando em Governação, Conhecimento e Inovação, Universidade de Coimbra – Portugal)

IPPUR / UFRJ

Apoio CNPq

LABORATÓRIO REDES URBANAS

LABORATÓRIO DAS REGIÕES METROPOLITANAS

Coordenador Mauro Kleiman

Equipe

Alana Pacheco Silva, Bruna Linhares, Marina Moura, Paula Barreto Alves, Priscilla Tavares, Silvana Ferreira de Lima, Tassiane Eyer, Thamires de Silva Lima.

Pesquisadores associados

Audrey Seon, Humberto Ferreira da Silva, Márcia Oliveira Kauffmann Leivas, Maria Alice Chaves Nunes Costa, Viviani de Moraes Freitas Ribeiro, Vinícius Fernandes da Silva, PricilaLoretti Tavares.

ÍNDICE

Revisão sobre o conceito de segregação urbana: o componente espacial da exclusão.

Thiago Canettieri, Thiago Pereira e Rita de Cássia Liberato......................p.3

Políticas públicas urbanas em assentamentos precários: consensos e perspectivas pós – ministério das cidades

Wesley da Silva Medeiros......................p.33

REVISÃO SOBRE O CONCEITO DE SEGREGAÇÃO URBANA: O COMPONENTE ESPACIAL DA EXCLUSÃO

Thiago Canettieri¹

Thiago Pereira²

[1]Rita de Cássia Liberato³

RESUMO

O tema da segregação urbana é recorrente na geografia contemporânea. O artigo consiste na revisão bibliográfica referente ao tema da segregação espacial nos centros urbanos. Conhecer a produção teórica em torno do tema da segregação espacial é fundamental para poder compreender sua (re)produção em determinadas situações. Partindo do pressuposto de que o espaço que é produzido, suas formas, processos, funções e estruturas criadas são construções sociais que revelam elementos das relações sociais de produção, tem-se que a segregação é antes um processo que também representa as relações sociais, a materialização de uma práxis. Embora tenha sido um tema de extensa produção, tanto de reflexão teórica como de pesquisas empíricas, ainda não se esgotou o campo da pesquisa. Muito foi avançado nas diversas formas que a segregação espacial assume nas cidades, mas ainda é necessário um maior investimento em torno das questões que geraram a segregação e suas consequências, bem como também investir na produção de uma alternativa a esse cenário.

PALAVRAS-CHAVE: Exclusão Social; Segregação Espacial; Revisão Bibliográfica

A REVISION ABOUT THE CONCEPT OF URBAN SEGREGATION: THE SPATIAL COMPONT OF EXCLUDION

ABSTRACT: The theme of the urban segregation is recurrent in contemporary geography. This article consists in a literature review on the topic of spatial segregation in urban centers. Knowing the theoretical production around the theme of spatial segregation is fundamental in order to understand their (re) production in given situations. Assuming that the space is produced, its forms, processes, functions and structures created are social constructions that reveal elements of the social relations of production, we have that segregation is rather a process that is also social relations, the materialization of a praxis. Although it has been a subject of extensive production, both theoretical and empirical research, not yet exhausted the research field. Much has been advanced in many ways assumes that the spatial segregation in cities, but it still needs more investment around the issues that led to segregation and their consequences, and also invest in the production of an alternative to this scenario. 

KEY-WORDS: Social Exclusion; Spatial Segregation; Literature Review 

INTRODUÇÃO

O tema da segregação urbana é recorrente na literatura sobre o tema e é foco de debate na discussão sobre planejamento do território das cidades. A forma como as cidades foram desenvolvidas e a produção do espaço geográfico durante o desenrolar do capitalismo criou formas de ordenação características. Diversos estudiosos, como Bourdieu (1997) e Santos (1978) já afirmavam que a organização do espaço reflete ao mesmo tempo em que condiciona a organização da sociedade. De tal forma, uma sociedade de classes, tal como é organizada no capitalismo, é esperado a organização das cidades de acordo com essa hierarquização social, e de fato, é o que se observa. Assim, a cidade capitalista é desigual, o processo de urbanização tem produzido e aprofundado muita das existentes desigualdades e injustiças da cidade.

Embora esse cenário seja constante na realidade contemporânea, muito esforço teórico tem sido realizado no sentido de se pensar uma cidade inclusiva, justa e igualitária, para todos. Assim, as ciências humanas, frente ao enfrentamento com essa divergência, desenvolveram importantes conceitos para auxiliar na compreensão teórica e na construção de uma sociedade mais justa. Como bem lembrou Lefebvre (2001, p.104) “a reflexão teórica se vê obrigada a redefinir as formas, funções, estruturas e processos da cidade”. No entanto para redefinir essas formas, funções, estruturas e processos da cidade de que Lefebvre fala é necessário, anteriormente, definir o que é encontrado na realidade.

É nesse sentido que desenvolve essa pesquisa, que consiste na revisão bibliográfica referente ao tema da segregação espacial nos centros urbanos. A tarefa é extensa e provavelmente fará sentir a falta de autores sobre o tema, mas foi delimitado um grupo de teóricos com ideias mais ou menos coerentes, dentro de um framework de análise da realidade urbana. Não obstante tomou-se o cuidado de fornecer uma perspectiva histórica e espacial da produção sobre o tema.

A partir disso o presente artigo pretende ser uma contribuição aos estudos urbanos ao realizar a análise da abordagem sobre a segregação espacial evidenciando as principais ideias e contribuições para a construção de uma teoria crítica da realidade.

 A interpretação da realidade deve ser acompanhada de exercício intelectual, de esforço de generalização para abstrair formas e processos, coisas e ações a fim de se tornarem aplicáveis a outros cenários. Nesse sentido conhecer a produção teórica em torno de um tema, no caso a segregação espacial, é fundamental para poder compreender sua (re)produção em determinadas situações

O artigo será organizado em quatro seções incluindo essa introdução. Em seguida dedica-se à realizar um breve levantamento sobre a discussão do espaço, discutindo e dialogando com diversos autores que modo a permitir a construção de um objeto claro que será, em seguida analisado a partir do fenômeno da segregação. Essa próxima parte consiste no levantamento da bibliografia sobre o tema da segregação espacial, analisando os principais textos sobre a temática, discutindo as colocações teóricas dos autores e fornecendo uma análise numa perspectiva crítica da realidade. Por fim, segue as considerações finais do estudo.

CONSIDERAÇÕES SOBRE O ESPAÇO:

O espaço deve ser entendido como “uma totalidade, a exemplo da própria sociedade que lhe dá vida” (SANTOS, 1982, p.15). No entanto, a busca de sua precisão conceitual foi fonte de frequente dúvida para os geógrafos. Harvey (1980, p.27) apresenta essa dificuldade ao afirmar que “o espaço não é tão simples como o físico ou o filósofo da ciência poderiam fazer-nos crer”. Milton Santos (1978) lembra que essa dificuldade de definição é decorrente da utilização da noção de espaços por disciplinas tão diferentes como a matemática, física, sociologia, geografia e economia. Assim, considera-se que o espaço representa um elemento fundamental da sociedade, senão a própria sociedade e todas suas contradições consigo. Conforme é destacado por Gregory (1978, p.120-121 apud SOJA, 1993, p.74):

A análise da estrutura espacial não é derivada e secundária à análise da estrutura social, como sugeriria a problemática estruturalista: antes, uma exige a outra. A estrutura espacial não é, por conseguinte, meramente a arena em que os conflitos de classe se expressam, mas é também o campo no qual – e, em parte, através do qual - as relações de classe se constituem, [...]. As estruturas sociais não podem ser teorizadas sem as estruturas espaciais, e vice-versa; as estruturas sociais não podem ser praticadas sem as estruturas espaciais, e vice-versa.

Santos (1982) designa o espaço como sendo um sistema de objetos aliado a um sistema de ações e relações, o que constitui um conjunto indissociável, sendo uma das instâncias da sociedade (juntamente com a econômica e a cultural-ideológica). Sistema esse constituído por elementos: os homens, reesposáveis pelo trabalho sobre o espaço; as firmas, atuando na produção de bens e serviços; as instituições, fornecendo normas, ordens e legitimações; o meio ecológico, entendido com a base física do trabalho humano; e as infraestruturas, o trabalho humano materializado e espacializado.

Esses diversos elementos são intercambiáveis e de grande interatividade entre si, o que garante ao espaço a grande complexidade e necessidade de análise. Segundo o autor, “os diversos elementos do espaço estão em constante relação uns com os outros. [...]. Mas, não são relações apenas bilaterais, uma a uma, mas relações generalizadas.” (SANTOS, 1982, p.26).

Assim, deve-se considerar a existência de diversos subsistemas, correspondente a um determinado espaço, sem desvencilhar do que Santos (1982, p.28) denomina de “Verdadeiro Sistema”, comandado pelo modo de produção dominante e responsável pela produção espacial em diferentes escalas. Conforme o próprio autor, “quando uma variável muda o seu movimento, isso remete imediatamente ao todo, modificando-o, fazendo-o outro, ainda que, sempre e sempre, ele constitua uma totalidade”. Totalidade espacial que expressa, não o resumo dos elementos e suas inter-relações, mas a própria sociedade. Lefebvre explora essa característica explicitada por Milton Santos ao afirmar que:

O espaço não é uma coisa entre outras coisas, bem como não é um produto entre outros produtos: em vez disso, concorda com as coisas que são produzidas e abrange suas inter-relações em sua coexistência e simultaneidade – a sua ordem ou seu caos. É o resultado de uma sequência e de um conjunto de operações, e, portanto, não pode ser reduzida à posição de um mero objeto. (LEFEBVRE, 1991, p.73)

Observa-se a presença dos objetos distribuídos no espaço, sua configuração espacial ou sua forma, conduzida por processos que são resolvidos por funções que estão ligadas à uma determinada estrutura produtiva. Assim no processo de desvelamento do espaço, Santos (1982) sugere o emprego das quatros instâncias espaciais (forma, processo, função e estrutura). Segundo o autor:

[...] se a sociedade (a totalidade social) sofre uma mudança, as formas ou objetos geográficos assumem novas funções; a totalidade da mutação cria uma nova organização espacial. Em qualquer ponto do tempo, o modo de funcionamento da estrutura social atribui determinados valores às formas. (SANTOS, 1982, p.67)

Dessa forma, as quatros instâncias representariam: A forma, o aspecto visível de uma coisa, o padrão espacial de determinados objetos e ações; a função sugere uma atividade desempenhada; a estrutura diz respeito à inter-relação de todas as partes de um todo, seu modo de organização; processo é definido como a ação contínua da totalidade em seu constante devir

O mesmo autor adverte que “[...] forma, função, processo e estrutura devem ser estudados concomitantemente e vistos na maneira como interagem para criar e moldar o espaço através do tempo.” (SANTOS, 1982, p.71) Compreender as quatros instâncias espaciais propostas é uma forma de aproximação da realidade espacial desejada, abrangendo a complexidade de sua produção social.

Conforme Lefebvre (1991) afirma, a essência do espaço não pode ser apenas o local passivo em que desenrolam as relações sociais, mas sim a própria práxis social através da qual se constrói o espaço e a sociedade.

Do espaço não se pode dizer que seja um produto como qualquer outro, um objeto ou uma soma de objetos, uma coisa ou uma coleção de coisas, uma mercadoria ou um conjunto de mercadorias. Não se pode dizer que seja simplesmente um instrumento, o mais importante de todos os instrumentos, o pressuposto de toda produção e de todo o intercâmbio. Estaria essencialmente vinculado com a reprodução das relações de produção. (LEFÉBVRE, 1974, p. 34 apud LIBERATO, 2007, p.57)

O espaço configura então o lócus da produção e reprodução das relações sociais de produção, realizadas através do trabalho humano. “O espaço pode ser descrito como trabalho. Ele é reproduzível sendo resultado de repetitivas ações” (LEFEBVRE, 1991, p.75). O espaço é um produto social, que abarca aspectos geográficos, econômicos, sociais, culturais, comerciais, demográficos, políticos, afetivos nas mais diferentes escalas, do local (casa, rua, bairro, cidade) ao global (nacional, continental). Importante destacar que o autor informa que o espaço e as concepções que se tem dele estão diretamente relacionados ao modo de produção e reprodução da vida material prevalecente na sociedade.

Lefebvre (1991) considera que o espaço não é apenas o reflexo das relações sociais de produção, mas que deve ser entendido como a expressão dessas relações e, ao mesmo tempo, considerar sua incidência sobre elas. Chama-se a atenção para o fato de espaço e sociedade serem duas estruturas que agem uma sobre a outra, sendo, portanto, condicionantes e condicionadas em uma relação dialética, conforme é destacado por Soja (1993, p.98) ao afirma que existe um “[...] caráter essencialmente dialético das relações sociais e espaciais.”

As estruturas sociais e espaciais estão dialeticamente entrelaçadas na vida social, e não apenas mapeadas uma na outra como projeções categóricas. E dessa ligação vital provém a pedra angular teórica da interpretação materialista da espacialidade, o reconhecimento de que a vida social é materialmente constituída em sua geografia histórica, de que as estruturas e as relações espaciais são as manifestações concretas das estruturas e relações sociais que evoluem no tempo, seja qual for o modo de produção. [...] A constituição da sociedade é espacial e temporal: a existência social se concretiza na geografia e na história (SOJA, 1993, p.100)

Nesse sentido, Soja (1993) esclarece a relação da sociedade com o espaço e o tempo, que ele propõe pensar dialeticamente, o espaço, o tempo e o ser social: as três instâncias em que se reproduz a sociedade.

O espaço é socialmente produzido a partir do trabalho humano (LEFÈBVRE, 2010) e das relações sociais que são “[...] dialeticamente inter-reativas, interdependentes; que as relações sociais de produção são formadoras do espaço e contingentes ao espaço.” (SOJA, 1993, p.103). Sobre isso Soja (1993, p.101-102) afirma:

O espaço socialmente produzido é uma estrutura criada, comparável a outras construções sociais resultantes das transformações de determinadas condições inerentes ao estar vivo, exatamente da mesma maneira que a história humana representa uma transformação social do tempo.

Assim, o espaço e a sua organização são produções sociais criadas a partir das relações entre homens em sua vida cotidiana. Logo, o espaço que é produzido, suas formas, processos, funções e estruturas criadas são construções sociais que revelam elementos das relações sociais de produção. Dessa maneira, concorda-se com Santos (1979) quando afirma que o espaço é uma instância social, ou seja, sociedade sem espaço é abstração, sendo a recíproca verdadeira, pois para compreendê-la deve-se considerar o espaço e vice-versa.

A SEGREGAÇÃO ESPACIAL

Conforme apresentado anteriormente, o espaço é elemento central na dinâmica das relações socioeconômicas culturais e políticas e, por isso é capaz de demonstrar como acontece a organização da sociedade. Nessa perspectiva tem-se que a exclusão como todos os demais processos que ocorrem na sociedade será expressa no espaço, como nas grandes e megas cidades a desigualdade socioeconômica é mais visível. He, Wu e Webster (2010) afirmam que o componente espacial da exclusão possui importante influência na cidade moderna e na sua lógica de produção e reprodução, uma vez que a “segregação é inerentemente geográfica” (BROWN; CHUNG, 2005, p.125).

Como é destacado por Soja (2008, p.1), uma “sociedade socialmente segregada é controlada através do espaço”. Dessa forma o espaço cumpre função primordial em manter a sociedade segregada. Santos (1973), ao descrever como se promove a organização do espaço sob os alicerces capitalista revela que esse modo de produção gerou uma forma bem específica de espaço, que é indissociável para a produção das atuais relações socioeconômica e política. Segundo Santos (1973, p.74) “espaço vem sendo utilizado, em quase toda parte, como veículo do capital e instrumento da desigualdade.”

Bauman (1999) afirma que o “confinamento espacial”, de forma a separar determinados grupos à uma distância material e se constitui em um mecanismo que visa impedir a visibilidade de indivíduos e/ou grupos que, por variados motivos, não se enquadram no padrão social prevalecente. Vide o isolamento dos escravos nas senzalas, dos leprosos e pessoas com distúrbios mentais, das etnias e culturas diferentes das predominantes, dos ricos e dos pobres. Ou seja, “o isolamento e a função essencial da separação espacial é reduzir, diminuir e comprimir a visão do outro” (p.114)

Negri (2005, p.67) afirma que o processo diferenciado de ocupação espacial e a consequente segregação de segmentos da população são combinados com “históricos mecanismos de separação social”. Concordando com Saraví (2004) que considera essa associação de diversos atributos de cunho social, cultural, histórico, econômico e, sobretudo, espacial, como importantes mecanismos que produzem e mantém a exclusão social, capazes de dotar essas velhas desigualdades de novos conteúdos e processos.

Glasmeir e Farrigan (2007, p.224) esclarecem esse processo ao afirmar que: “a segregação espacial é sistematicamente ligada a outras dimensões como o isolamento econômico e a separação residencial, incluindo o status socioeconômico e a forma urbana.”

O processo de segregação das cidades capitalistas evidenciam a “[...] gentrificação, construção de condomínios fechados e a ‘Disneyficação’ do espaço contra a falta de moradia bárbara, a falta de habitação a preços acessíveis e degradantes ambientes urbanos para a massa da população” (HARVEY, 2012, p.35). Essa realidade se deve a estrutura social do capitalismo e que acaba se refletindo na (re)produção espacial da cidade.

A cidade regida pelo sistema capitalista organizou a sociedade dentro de um modelo burguês de concepção sócioespacial. He, Wu e Webster (2010) colocam que a organização social das cidades “pós-fordistas” contribuição para uma complexização não apenas à nível dos indivíduos, mas também espacial, diferenciando determinados locais e selecionando os moradores.

[...] a cidade se revelou a portadora da nova civilização (urbana industrial e moderna), mas também aí foi encarada como tendo um lado indesejável, a da pobreza. Foi à presença dos famélicos, “sujos, grosseiros” e que “deveriam” ser afastado dos olhares burgueses. Surgiu aí a primeira forma de segregação explícita. Mais tarde haveria intenção mais direcionada, inclusive dos aparelhos públicos de planejamento de “zonear”, catalogar e ordenar o espaço urbano por determinadas funções [...], destinar espaços específicos à habitação popular. (VÉRAS, 2003, p.84)

Conforme exposto no estudo de Bauman (1999), ao analisar o trabalho de Sennet (1996), sobre as cidades norte-americanas, é destacado uma regularidade. Um padrão de vivência e ocupação do espaço urbano baseado no ressentimento com os estranhos e na necessidade de isolá-los e bani-los. Segundo Bauman (1999, p.56) “as cidades contemporâneas são construídas a partir do evitamento e separação, [...]”, sendo a forma de preservar as elites capitalistas do encontro indesejado com as classes menos favorecidas.

A segregação sócioespacial que produz um confinamento forçado de determinada população é, conforme descrito por Bauman (1999, p.114) uma forma “quase visceral e instintiva de reagir a toda diferença”, particularmente aquelas que não se deseja acomodar na rede habitual de relações sociais. Nesse sentido, a separação residencial nas grandes e megas cidades contemporâneas revelam esse desejo, por parte do grupo dominante, de evitar o contato, a convivência e até mesmo visual, com os segmentos excluídos. Assim, a situação da exclusão social desenha-se no horizonte das cidades capitalistas. A exclusão social é produtora e produto da segregação espacial, as duas são imbricadas uma à produção da outra. Segundo Musset (2010) as desigualdades espaciais são tão mais intensas quanto mais forem as inequidades sociais à que estão atreladas. A segregação sócioespacial, indicativa do grau de exclusão social existente, é percebida com maior clareza quando se analisa a localização e o tamanho das áreas segregadas.

A nova organização espacial da cidade empurrou os trabalhadores de baixo rendimento financeiro para locais cada vez mais distantes das áreas centrais. Considerando a colocação de Bauman (1999, p.95) em que afirma: “Os de baixo [excluídos] volta e meia são expulsos do lugar de que gostariam de ficar. Se eles não se retiram, o lugar muitas vezes é puxado como um tapete sob seus pés.” Dessa maneira, percebe-se que, no processo de decisão locacional, os excluídos não detém participação. São expulsos por mecanismos do chamado livre mercado e pelo poder público a fim de atender os interesses da classe dominante ou de frações dessa.

É importante destacar que a segregação sócioespacial decorre da divisão do espaço urbano entre integrados (incluídos) e não-integrados (excluídos), sendo percebida com maior clareza nas grandes cidades porque essas, além de concentrarem o maior número de indivíduos, explicitam mais acentuadamente a forma desigual com que o espaço é apropriado pelas classes sociais. Nesse sentido, a segregação sócioespacial existente nas cidades é indicativa de que os locais, dentro da arquitetura urbana, são previamente estabelecidos e desigualmente apropriados (LIBERATO, 2007, pp.16-17)

Nesse sentido fica evidenciado que a população excluída é levada a ocupar as periferias da cidade, expulsas de locais que sofreram um processo de aumento do valor do solo urbano. Esse processo é tratado por Corrêa (2010, p.177) como uma “explosão da periferia popular”. Ele afirma que acontece um movimento de relocação de populações pobres, que antes ocupavam áreas centrais, menos periféricas para novas periferias, mais distante do núcleo central. Como é lembrado por Glasmeir e Farrigan (2007, p.226), a dinâmica do mercado nas cidades “tende a agregar os pobres, nas áreas metropolitanas menos desejáveis, onde pouco investimento é realizado”.

[...] a exclusão social se mostra bem mais evidente nas regiões metropolitanas das grandes cidades brasileiras, principalmente nos espaços rejeitados pelo mercado imobiliário privado e nas áreas públicas situadas em regiões desvalorizadas que não despertam o interesse dos agentes imobiliários. São nessas áreas desvalorizadas que a população trabalhadora pobre vai se instalar, nas encostas dos morros, terrenos sujeitos à enchente e áreas alagadas, regiões poluídas e outros tipos de riscos.  (COUTO, 2011, p.4)

Conforme é colocado por Paviani (2002) as periferias são a materialização, a forma espacial de mecanismos de exclusão e segregação sociais, tais como as habitações precárias e insuficientes, a ausência de infraestrutura etc. Essas áreas abrigam inúmeros loteamentos irregulares, ou até mesmo clandestinos, que não obedecem as exigências legais em vigor. São áreas com baixo ou nenhum investimento em infraestruturas, reduzido número de equipamentos privados e públicos, revelando a ausência do poder público. As residências são, em sua maioria, construídas em regime de mutirão, sem orientação ou assessoria técnica.[2] Essas características revelam o declínio da qualidade de vida das populações que são levadas a ocupar essas áreas enquanto que “a maioria dos investimentos públicos é voltada para os bairros de classe de mais alta renda” (NEGRI, 2008, p.136)

Kowarick (2000) ressalta o papel que o Estado cumpre no processo de exclusão. Segundo o autor, o Estado é o principal investidor que injeta no tecido urbano melhorias que são fatores de intensa valorização diferencial da terra. Assim, cumpre função primordial no processo da especulação imobiliária, em que produz zonas da cidade valorizadas para a moradia da classe de maior poder aquisitivo. Conforme é expresso pelo autor, existe uma relação inversamente proporcional entre o preço da terra e o ônus social. Em áreas de alto custo econômico o ônus social é praticamente nulo, enquanto que, nas zonas onde os elementos de infraestrutura de melhorias e serviços urbanos são precários o custo é baixo enquanto que o ônus social é elevado. Segundo ele:

Deve-se dizer que com a chegada de melhorias urbanas em áreas antes desprovidas, eleva-se seu preço econômico à medida que decai seu ônus social. No momento em que ocorre esse processo de valorização, essas áreas, antes acessíveis a faixas de remuneração mais baixa, tendem a expulsar a maioria dos locatários, os proprietários que não puderem pagar o aumento de taxas e impostos, transformando-se em zonas para as camadas melhor remuneradas. (KOWARICK, 2000, p.28)

Assim, o Estado é responsável, principalmente por meio de suas políticas públicas e de sua estrutura de regulação, por desempenhar função primordial na organização socioeconômica do espaço urbano. O Estado prove as condições gerais de produção e garante o processo de reprodução ampliado do capital.

O mercado imobiliário é elemento primordial para o entendimento da segregação sócioespacial. Diversos trabalhos (PACIONE, 2001; ARTHURSON; JACOBS, 2003; LIBERATO, 2007; COUTO, 2011) apresentam essa perspectiva como elemento central nos processos de exclusão sócioespacial. Dessa forma, o espaço em que determinado indivíduo vai se localizar deve concordar ao máximo com aquele socialmente aceito como sendo seu lugar de ocupação, o que leva os pobres para as periferias e os ricos para as áreas valorizadas.

Quem não está inserido no mercado imobiliário formal, somente tem acesso à moradia à margem da cidade. A urbanização brasileira é consequentemente caracterizada pelo permanente e crescente descompasso entre o lento crescimento das cidades e a rápida expansão de suas margens. (COUTO, 2011, p.8)

De acordo com Liberato (2007), a periferia vai abrigar preferencialmente a mão-de-obra que vai atuar na produção econômica da cidade, mas que “esses locais são carentes de benefícios urbanos, não tendo acesso aos bens, aos equipamentos e à própria cidade.” (p.99). De acordo com Moura (1994, p.61): “[...] as chamadas periferias são frutos de uma ação claramente orquestrada por parte de uma fração específica do capital imobiliário que, num determinado momento vislumbra as condições favoráveis para um produto específico: o lote popular.”

Considerando a economia política marxista, a terra possui uma renda entendida como sendo parte do excedente econômico global pago periodicamente aos proprietários dos terrenos em função da sua utilização. Trata-se assim de um fluxo de riqueza extraído da sociedade e direcionado aos proprietários fundiários. Esse processo é possível devido a não reprodutibilidade da terra e, principalmente, na existência da propriedade privada. (JARAMILLO, 2010 apud MAGALHÃES, TONUCCI, SILVA, 2011)

Apesar de a terra ser um bem de mercado, ela não é uma mercadoria comum. A terra não incorpora valor-trabalho (ao contrário da mercadoria manufaturada), o seu preço é condicionado é variável de acordo com a diferenciação das terras (localização, presença de infraestrutura, etc.) que permite valorizações diferentes das terras e, consequentemente, serem comercializadas objetivando o lucro por parte dos proprietários. A terra urbana possui assim uma renda diferencial que varia de acordo com sua localização referente a oferta de infraestruturas urbanas. Essa relação é descrita por Monte-Mór e Almeida (2011, p.256):

O solo urbano em si não produz valor, pois não demanda trabalho para se materializar, mas o ambiente da cidade sim, este demanda trabalho socialmente gasto para produzi-lo. Logo, este trabalho produz um valor.

Nesse sentido pode-se, seguindo a ideia de Marx (1989 apud BOTELHO, 2008), considerar a renda fundiária capitalista como mais-valia: produto de trabalho excedente não pago a quem produziu. A valorização ou desvalorização das terras não depende da terra exclusivamente, mas de seu uso e do trabalho humano realizado nas infraestruturas. Essa mais-valia é então apropriada pela classe dos proprietários fundiários, devido ao monopólio que exercem sobre a propriedade da terra.

Segundo Monte-Mór e Almeida (2011) o termo mais-valia fundiária é entendido como uma expressão do excedente que é induzido, preferencialmente, pelo poder público e que compõem o preço da terra urbana, sendo apropriado em forma de renda pelos proprietários de terra. É o que Magalhães, Tonucci e Silva (2011, p.19) chamam de “sobrelucro espacial apropriado pelos proprietários de terra”.

Assim tem-se que o funcionamento da dinâmica imobiliária está ligado a apropriação da mais-valia fundiária pelos proprietários de terra. No entanto, esta classe para ter acesso ao lucro deve vender ou alugar a terra para alguém, em especial a indivíduos com maior poder aquisitivo que possam pagar um valor elevado. Dessa forma, o mercado imobiliário cria a seleção de moradia por meio do lucro que podem obter.[3]

Monte-Mór e Almeida (2011, p.282) lembram que a dinâmica imobiliária está relacionada à dois sistemas, o primeiro do valor de uso, e complementarmente, o sistema do valor de troca. Como bem lembra os autores, o valor de troca é que “ordenará o acesso e a distribuição do uso do solo, o que acaba por promover distorções”.

Com o funcionamento do mercado imobiliário como descrito, observa-se que o problema habitacional transparece. Enquanto que os interesses por habitação da população de renda elevada é satisfeito, os segmentos de baixa renda, não tendo acesso à produção capitalista da moradia, “necessitam buscar outras formas de produzir habitação” (CAMPOS, 2011, p.66)

Dois fenômenos de diferenciação espacial decorrem simultaneamente a partir do efeito da acumulação de capital imobiliário: as zonas mais bem equipadas em infraestrutura urbana, que concentram as zonas residenciais das classes dominantes e as zonas de negócio e as zonas menos equipadas, concentrando a população de baixa renda, que tende a se estabelecer em locais cada vez mais distante em relação às primeiras e que apresentam uma suboferta estrutura em relação aos recursos e serviços urbanos. (CAMPOS, 2011, p.66)

A porção do espaço para qual é destinada essa população excluída é uma consequência dos “fluxos dos interesses imobiliários” (KOWARICK, 1980). Assim, esses fluxos contribuem muito para a expansão da malha urbana não em sua totalidade, mas ocupando o espaço nas áreas centrais e em seus entornos, as favelas, e para as áreas mais distantes do centro, os loteamentos populares representam os locais de moradia daqueles que não possuem recursos financeiros para consumir. É desse modo exposto por Jaramillo (2010, p.224 apud MAGALHÃES, TONUCCI, SILVA, 2011, p.21) que “o  livre jogo dos preços mantém e agudiza a segregação sócioespacial e impõe usos que com frequência são maléficos.”

Diante do exposto, a afirmação “criam-se, aparentemente, duas cidades” (Corrêa, 2010, p.177), que de aparente não tem nada, pois é a expressão de uma realidade calcada na segregação e exclusão sociais, econômicas, políticas e culturais entre indivíduos reais. De um lado, os integrantes dos segmentos médio-alto e alto com acesso à cidade e a tudo que ela pode oferecer, de outro, os excluídos da e pela cidade. Mas não se pode desconhecer que os integrantes dos dois segmentos “[...] são parte integrante da mesma unidade, de uma unidade contraditória, cujas contradições se viram agravadas e expressas com maior nitidez nas áreas segregadas dos setores seletivos, de um lado, e das periferias populares, de outro.” (CORRÊA, 2010, pp.177-178)

Sobre isso, Couto (2011, p.3) esclarece que:

A exclusão social tem a capacidade de atingir tanto pessoas quanto territórios de forma que, sob algumas condições, países, regiões, cidades e bairros inteiros são excluídos, relegando a tal exclusão a maioria ou a totalidade de suas populações. É Nesse aspecto que o sistema capitalista se manifesta nas cidades, pois de um lado a cidade se transforma em mercadoria e de outro se torna precária, todas inseridas num sistema que inclui e exclui, ao mesmo tempo, a sociedade e o espaço.

Conforme Maricato (2003) as áreas periféricas, ocupadas pela população excluída, ou seja, a “Cidade Informal” é negligenciada pela governança pública, que tende a favorecer as áreas que integram a “Cidade Formal”. Liberato (2007, p.15), ao analisar a cidade de Belo Horizonte, afirma que existe “a oficial, na qual circulam os cidadãos, e a não oficial, restrita a grupos e/ou segmentos sociais dela e por ela excluídos.” Nessa mesma direção, Milton Santos (1982, p.22) apresenta a contribuição de Friedmann (1961) que declarou: “O setor popular está dentro da cidade sem fazer parte dela”.

Kowarick (1980), e também, Corrêa (1993) afirmam que tais áreas da cidade onde estão localizados os excluídos não apenas os abriga, mas representam importante papel para a reprodução dessa situação, contribuindo para manter a sociedade de classes e suas inerentes fragmentações. A periferia, consequência do modelo econômico vigente, formada pelos excluídos é uma fonte de reprodução da estrutura capitalista que mantém essa população submetida a exploração e à espoliação. A segregação é (re)produzida por uma lógica global proveniente do capitalismo moderno. Assim, Lefebvre (2001, p.99) adverte que “não podem ser tomadas por efeito nem de acasos, nem de conjunturas locais”.

Harvey (1980) afirma que a proximidade e a acessibilidade são aspectos de grande importância no sistema intraurbano, em especial para compreender a dinâmica de uso e ocupação do solo da cidade e da promoção da exclusão sócioespacial. Essa proximidade e acessibilidade dizem respeito, especialmente, aos recursos (naturais ou artificiais) utilizados para a produção e reprodução da vida. O autor destaca o bem público como um recurso, que, em tese, deveria ser disponibilizado para todos e usufruído por todos os membros da sociedade. No entanto, Harvey (1980) apresenta a existência do “bem público impuro”. Segundo ele a localização de determinados serviços de utilidade pública implica, necessariamente, em seu uso de forma desigual, uma vez que a proximidade e a acessibilidade só podem ser obtidas mediante um preço. Nas palavras do autor: “[...] muito do que ocorre pode ser interpretado como uma tentativa de organizar a distribuição dos efeitos externos para obter vantagens de renda. Na medida em que essas tentativas são bem sucedidas, elas são uma fonte de desigualdade.” (HARVEY, 1980, p.46)

É explícito, conforme colocado por Boni (2011), que a produção dos espaços públicos e a alocação dos recursos possuem lógicas que estão distanciadas da busca de justiça social. Os serviços urbanos não são ubíquos, ou seja, estão espacialmente selecionados, cumprindo uma lógica para manter sua permanência. Como lembra Santos (1978, p.81): “Em nome do progresso e à custa de uma injustiça cada vez maior, os recursos são distribuídos de maneira a beneficiar aqueles que já são ricos“.

A distribuição desigual desses serviços na cidade determina demandas diferenciadas nos preços e usos do solo, potencializando mais investimentos em localizações já dotadas de infraestrutura.  Singer (1982) ressalta a importância do papel do Estado no provimento de boa parte dos serviços urbanos essenciais às empresas e utilizados pela população:

Sempre que o poder público dota uma zona qualquer da cidade de um serviço público, água encanada, escola pública ou linha de ônibus, por exemplo, ele desvia para esta zona demandas de empresas e de moradores que anteriormente, devido à falta do serviço em questão, davam preferência a outras localizações. Estas novas demandas, deve-se supor, estão preparadas a pagar pelo uso do solo, em termo de compra ou aluguel, um preço maior do que as demandas que se dirigiam à mesma zona quando esta ainda não dispunha do serviço. Daí a valorização do solo nesta zona, em relação às demais. (SINGER, 1982, p. 34)

A qualidade da oferta destes serviços básicos de consumo coletivo na percepção de Singer (1982) está diretamente atrelada ao valor que a infraestrutura implantada pode propiciar na reprodução do capital. O Estado agrava sistematicamente os desníveis econômicos e sociais na cidade quando dispõe os serviços urbanos em função dos grupos de médio e alto rendimento, promovendo escassez quando não se direciona aos lugares de concentração  dos grupos de menor rendimento.

Kowarick (1980) também apresenta o papel desempenhado pelo poder público na diferenciação dos preços da terra. Consequentemente, na produção de segregação sócioespacial, uma vez que, com os investimentos que realiza atua diretamente no processo de especulação imobiliária. Segundo o autor, ao gerar uma melhoria em determinada porção do espaço, cria, ao mesmo tempo, desapropriações de indivíduos que são expulsos de seus locais de moradia para dar lugar aos grupos abastados que podem pagar o preço da especulação imobiliária. Tem-se, assim, que tais “transformações urbanas só podem se realizar como um rolo compressor que esmaga todos aqueles que não têm recursos para conquistar os benefícios injetados na cidade” (KOWARICK, 1980, p.82).

Sobre o acesso aos recursos, verifica-se que “o acesso é facultado pela capacidade de pagar” (BAUMAN, 1999, p.28), ou seja, os grupos com maior capacidade financeira acabam garantindo também vantagens em relação ao acesso, enquanto que as classes populares são obrigadas a ocupar lugares mais isolados, ficam sem acesso. Bauman (1999, p.29) afirma que “o resto da população [excluídos] se vê afastado e forçado a pagar o pesado preço cultural, psicológico e político do seu novo isolamento”.

Nesta mesma linha, Bayer, McMillan e Rueben (2001) destacam que a pobreza e o isolamento do corpo principal da sociedade conduzem a implicações sociais de grande impacto, agindo como um impeditivo ao acesso a infraestrutura básica e aos serviços públicos de qualidade, vivendo no desemprego e no subemprego.

A segregação ocorrida é então mantida por interesses claramente econômicos. Ainda de acordo com Harvey (1980) as políticas sociais do Estado são diretamente elaboradas para garantir a existência de uma distribuição de renda desigual em um determinado sistema social e completa: “Parece que os ‘mecanismos ocultos’ de distribuição de renda num sistema urbano complexo estimulam, usualmente, as desigualdades, mais do que as reduzem.” (HARVEY, 1980, p.41) Assim, os investimentos de maior valor são concentrados espacialmente nas áreas nobres, gerando valorização destas e, conduzindo a uma maior acumulação de riqueza.

O capital acumula onde prevê melhor retorno, logo, aqueles com recursos, sociais e financeiros, são atraídos para áreas recém desenvolvidas ou redesenvolvidas, deixando as outras áreas cada vez mais pobres para sofrer com grande deterioração e abandonamento. (GLASMEIR; FARRIGAN, 2007, p.228).

Todo o processo descrito é trabalhado por Jean Lojkine (1981) que considera a existência de três tipos de segregação socioespacial na cidade capitalista. 1) a primeira segregação ocorre no nível da habitação, onde predomina a lógica de deportação das populações de baixo rendimento, opondo-se à lógica do “emburguesamento” de áreas nobres e/ou renovadas. 2) a segunda segregação é visível no nível de acesso e de qualidade dos equipamentos coletivos, em que é destinado a população excluída “subequipamentos”, opondo-se ao “superequipamento” dos conjuntos da alta classe. 3) Ainda existe a segregação no nível do transporte domicílio-trabalho, obrigando as classes de menor rendimento utilizar precários transportes coletivos que contrastam com o uso do automóvel particular pelos burgueses.

Conforme Castilho (2011) esse processo está relacionado com a capacidade do sistema capitalista em mercantilizar tudo, inclusive o espaço, sendo esse também um equipamento de reprodução ampliada do capital, justificando os investimentos em espaços de maior interesse econômico, priorizando a “valorização capitalista do espaço” sobre o processo de “valorização social do espaço”.

De acordo com Santos (1978, p.81):

Cada homem vale pelo lugar onde está. O seu valor como produtor, consumidor, cidadão depende de sua localização no território [...] A possibilidade de ser mais ou menos cidadão depende, em larga proporção, do ponto do território onde se está. (SANTOS, 1978, p.81)

Assim, a posição social de determinado indivíduo é reflexo de sua localização espacial. A organização espacial, por expressar a sociedade, é, como ela, hierarquizada. A sociedade, ao impor a hierarquia, determina quais indivíduos/grupos estarão na parte superior e inferior da mesma. Couto (2011) destaca que “A segregação sócioespacial é uma das características mais marcantes da exclusão social, pois o espaço é separado de acordo com o nível de renda e prosperidade econômica”.

Tem-se, então, que a posição social de determinado indivíduo é refletida no espaço físico em que está situado. O espaço se torna hierarquizado de acordo com a própria hierarquia da sociedade. Segundo Bourdieu (1997, p.158) “[...] não há espaço, em uma sociedade hierarquizada, que não seja hierarquizado e que não exprima as hierarquias e as distâncias sociais.”

Sobre isso Soja (2008, pp.1-2) afirma:

O lugar de residência de uma pessoa já determina grande parte de suas oportunidades e condições. Também, o local de vida já é sugerido pela classe social da pessoa em uma estrutura de sociedade capitalista. Essas estruturas socioespaciais encaminham para uma injusta distribuição de todo tipo de bens, como acesso a condições básicas de habitat, serviços públicos, infraestrutura, educação, trabalho.

Dessa forma tem-se o espaço atuando como instrumento de separação social. Assim, revela-se a existência de um componente espacial da exclusão social. Mais do que sua expressão espacial de segregação, o espaço atua na produção de exclusão social. Pode-se falar da existência de uma topografia simbólica do espaço, em que se destina aos grupos excluídos os espaços coerentes à eles, muitas vezes representando áreas altamente precárias e distantes dos grupos dominantes.

A segregação contribui para o aumento da distância física colaborando, consequentemente, para o aumento da distância social, fundada na lógica urbana desigual. (MARICATO; MENDONÇA, 2010) Essa separação, tanto no meio social, quanto no físico e suas consequências podem ser observadas nas cidades em diversas formas, não apenas no meio físico, como a periferização da pobreza, na formação de enclaves territoriais, mas também através das de barreiras simbólicas, que apresentam a existência de uma “monopolização da honra social das classes altas ou da institucionalização da desonra social dos excluídos” (RIBEIRO, 2005, p. 50), criando experiências do espaço urbano distintas.

Ribeiro (2005) destaca que acontece ainda uma separação nos códigos de sociabilidade de cada grupo social, isolados espacialmente, aumentando o abismo existente entre os grupos e contribuindo para a manutenção e elevação da distância entre eles. É exatamente esse sentimento que Savarí (2004, p.40) capta de um de seus entrevistados quando afirma: “Estou coberto de tatuagens, estou todo escrito, penso que é uma questão do lugar que eu vivo”.

Paugam (2003) também capta a questão do espaço na produção de uma “identidade negativa” em que os indivíduos herdam do espaço que residem um estatuto de desvalorização. Segundo o autor: “Os indivíduos têm consciência de herdar um estatuto desvalorizado quando residem num conjunto habitacional – uma comunidade – cuja reputação é má” (PAUGAM, 2003, p.129). O lugar de habitação do indivíduo representa uma construção no consciente coletivo, determinando uma forma de conhecimento social “espontânea, generalista e muitas vezes superficial da realidade” (PAUGAM, 2003, p.141), mas que exercem poderosa força coercitiva sobre os indivíduos e/ou grupos.

Dessa forma, cada vez mais, os contatos e interações entre membros de classes diferentes se tornam inexistentes e aumentam cada vez mais as distâncias, tanto sociais como territoriais, “que separam nossas metrópoles, os de cima dos de baixo, os privilegiados dos excluídos”. (RIBEIRO, 2005, p.67)

Essa separação socioespacial que ocorre nas cidades contemporâneas representa uma das formas de organizações do espaço capitalista, que tende a separar e isolar as classes. Dessa forma, é formado a territorialização, no espaço das cidades, desses grupos: os incluídos e os excluídos.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A discussão sobre a segregação espacial deve merecer mais atenção por parte dos geógrafos. Tema tão presente nas cidades que são estudadas, a abordagem referente à segregação merece destaque. Infelizmente é um tema que o ideal seria dizer que é passado, mas permanece-se tão atual. Diz respeito a milhares e milhares de pessoas que são obrigadas a estarem segregadas, confinadas em espaços determinados, especialmente, por sua condição socioeconômica.

É interessante destacar aqui a contradição inerente do processo de segregação espacial. Ao mesmo tempo em que a cidade é segregada, partida e divida esse é um processo global, que homogeneíza todas as cidades. Também, a cidade é criada de diversos espaços mais ou menos semelhantes que integrados, formam a totalidade da cidade. São isotopias dentro de uma heterotopia. Essa contradição da diferenciação e da homogeneização é importante ter em mente, pois é o que garante a complexidade do fenômeno.

Com a revisão conceitual sobre o tema percebe-se que muito tem sido escrito, inclusive permitindo-se deslocar de um paradigma ao outro, sem, no entanto, perder o foco da questão. Essa característica se deve a própria natureza da exclusão e da segregação espacial. É polissêmica, e por isso, é pluriepistemológica.

Embora tenha sido um tema de extensa produção, tanto de reflexão teórica como de pesquisas empíricas, ainda não se esgotou o campo da pesquisa. Muito foi avançado nas diversas formas que a segregação espacial assume nas cidades, mas ainda é necessário um maior investimento em torno das questões que geraram a segregação e suas consequências, bem como também investir na produção de uma alternativa a esse cenário – fato que a ciência tem se negado a fazer, mas que, com Lefebvre (2010), parece estar retornando.

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POLÍTICAS PÚBLICAS URBANAS EM ASSENTAMENTOS PRECÁRIOS: CONSENSOS E PERSPECTIVAS PÓS – MINISTÉRIO DAS CIDADES

Wesley da Silva Medeiros[4]

RESUMO

Tomando a recente atuação governamental para questão urbana dos assentamentos precários urbanos, com o Programa de Aceleração do Crescimento e as Políticas Setoriais do Ministério das Cidades, este artigo analisa e discute os consensos e perspectivas sobre este projeto político, como percurso metodológico para identificarmos quais posicionamentos conceituais reconhecem seu legal para mitigação dos impactos da exclusão urbana. Por fim é feita uma abordagem reflexiva sobre a importância do momento pós – políticas públicas para entendermos o protagonismo socioespacial destes assentamentos urbanos.

Palavras-chaves: Ministério das Cidades, Políticas Públicas Urbanas, Desenvolvimento Urbano e Assentamentos Precários.

ABSTRACT

Taking the recent government action to urban issue of urban slums, with the Programme for Accelerated Growth and Sectoral Policies of the Ministry of Cities, this paper analyzes and discusses the consensus and political perspectives on this project, as methodological approach to identify which positions conceptual recognize its legal to mitigate the impacts of urban exclusion. Finally a reflective approach on the importance of post time is done - public policies to understand the role of these socio-urban settlements.

Keywords: Ministry of Cities, Urban Public Policy, Urban Development and Slum.

INTRODUÇÃO

Desde início da última década, a análise das políticas públicas urbanas[5] (PPUs) vem construindo uma perspectiva de desenvolvimento urbano, relacionada à criação do Ministério das Cidades como responsável pelo desenho político para questão urbana nacional, ao concentrar as principais políticas setoriais da cidade (Maricato, 2006; Ronilk, 2006; Medeiros, 2014, Medeiros e Tomaz, 2014; Naime, 2010; Bonduki, 2010; Moysés e Borges, 2011).

Esta consensual perspectiva, parte da articulação dos três principais eixos da problemática social no território nas cidades brasileiras - a habitação, o saneamento e a mobilidade urbana e transporte. Soma-se a esta perspectiva a “retomada dos investimentos do Governo Federal pelo Programa de Aceleração do Crescimento – PAC (2007 e 2011) e do financiamento habitacional, atraindo os capitais que se reproduzem com a produção do espaço urbano”, Maricato (2014, p. 4). Entendemos este cruzamento entre políticas em curto e longo prazo, como “projeto político para a questão urbana” no contexto institucional do Ministério das Cidades.  

Em consequência, a literatura científica nos estudos urbanos, tem tomado o debate político, intersetorial e institucional, como compreensão muito mais das convergências e divergências, do que das transformações socioespaciais, para justificar avanços no ciclo dessas políticas (Faria, 2005; SEBRAE, 2008). Seguidamente ao observarmos as análises recentes, sejam elas de origem política, técnica ou acadêmica (Lima, 2011), elas ainda apresentam um interesse incipiente no real legado desta experiência nacional, para reduzir os impactos da exclusão urbana no Brasil.

Em virtude desta lacuna, o interesse deste estudo se constrói do esforço do projeto político do Mcidades para descaracterizar as principais vulnerabilidades dos socioespaciais dos aglomerados urbanos no Brasil, de acordo com a política nacional dos seus três eixos de atuação, sob a transversalidade da política territorial e financeira do PAC (BONDUKI, 2008; MASCIA, 2011; ALMEIDA et al 2009; CARDOSO et al, 2011). Desta maneira, tendo como recorte geográfico e temporal, os assentamentos precários e a atuação do Mcidades (2003 a 2014), estabelecemos um cenário para analisarmos e evidenciarmos a partir da literatura científica, quais consensos e perspectivas em torno do desenho intersetorial do PAC e as políticas de habitação, saneamento, mobilidade urbana e transporte nestes espaços excluídos dos marcos regulatórios formais de acesso à cidade real (Rolnik, 2006).

Portando, a primeira parte do texto discute alguns aspectos conceituais da atuação do Estado em assentamentos precários no período anterior ao Mcidades, seguidamente expõe e discute os resultados evidenciados na literatura e por último são feitas as considerações sobre o legado das políticas públicas urbanas.

O ESTADO, A EXCLUSÃO E AS POLÍTICAS PÚBLICAS URBANAS

O fenômeno da urbanização brasileira após 1960 teve na exclusão socioterritorial, um dos principais vetores à crise urbana que se estende até os dias atuais (Brito, 2006). Durante as últimas décadas do Século XX, os aglomerados precários e vulneráveis, enquanto locus do habitat humano tornaram - se centro das políticas publicas urbanas como respostas governamentais a ausência do planejamento das cidades.

Este processo vem sendo entendido nos estudos urbanos como resultado das relações entre Estado e Agentes Privados, atores fundamentais a compreensão do que foi o processo de exclusão urbana e suas políticas concomitantes.  Simultaneamente este é o reflexo da atuação do Estado com ações intervencionistas no espaço urbano; da produção e reprodução do capital imobiliário; da localização socioespacial das centralidades econômicas, socioculturais e ambientais, apoiados nos instrumentos urbanísticos segregadores (Rolnik, 2000; Ferreira, 2011).

Este desenho da exclusão esta atrelado à difusão e adoção na prática do urbanismo modernista, cujos, principais fundamentos foram aplicados no desenho urbano e político das cidades brasileiras, segregando locais de moradia, trabalho, lazer e cultura, além das infraestruturas urbanas e sociais (Maricato, 2007; Del Rio e Gallo, 2000). 

Deste modo, uma parte urbanizada das cidades, foi dotada de valores urbanísticos inclusivos, relacionados ao embelezamento urbano, e por outro lado excludentes, tendo como reflexo o modelo de ocupação de favelas, aglomerados subnormais, cortiços e loteamentos clandestinos, portando assentamentos precários urbanos como definição destas distintas concepções. Consequentemente, a dívida social urbana brasileira ganhou contornos mais complexos para geografia das cidades, com a sobreposição dos impactos socioeconômicos ao habitat urbano dos assentamentos precários (Pereira, 2013; Ribeiro 2014; Adorno, 2002; Pordeus, 2013).

A atuação do Estado à reversão deste panorama delimitou-se fora da arena das políticas públicas urbanas, pois tinha em seu gerenciamento um interesse muito mais a uma intervenção urbana pontual do que uma estratégia mitigadora do grande contexto da precariedade. Sobre esta visão, Schvarsberg (2013, p.5), discute os dilemas existentes entre o planejamento urbano e intervenção urbana, como duas trajetórias distintas na história política das cidades brasileiras, pois o primeiro não se efetivava em projeto, e o segundo ignorava a compreensão política do planejamento em curto, médio e longo prazo.

Este modelo predominante entre a gestão urbana brasileira, não partia de um arcabouço teórico metodológico enquanto política pública, à integração intersetorial e institucional aos demais sistemas e serviços urbanos. Nem mesmo as pontuais intervenções urbanas produtos de políticas públicas, refletiam em resultados impactantes as matrizes da exclusão, resultando ainda mais nos desequilíbrios socioespaciais (Junior e Costa, 2014; Villaça, 2011), entendidos por Rolnik (2000, p.3) como:

... processos que geraram efeitos nefastos para as cidades como um todo. Ao concentrar todas as oportunidades de emprego em um fragmento da cidade, e estender a ocupação a periferias precárias e cada vez mais distantes, esse urbanismo de risco acabar gerando a necessidade transportar multidões, o que nas grandes cidades tem gerado o caos nos sistemas de circulação. E quando a ocupação das áreas frágeis ou estratégicas do ponto de vista ambiental provoca as enchentes ou a erosão, é evidente que quem vai sofrer mais é o habitante desses locais, mas as enchentes, a contaminação dos mananciais, os processos erosivos mais dramáticos, atingem a cidade como um todo. Ronilk (2000, p.3).

Essas ações intervencionistas eram aplicadas em aglomerados precários ilegais, subnormais, ou irregulares. A grande maioria, localizados na periferia das grandes cidades, em áreas protegidas por legislações ambientais ou não passíveis à urbanização por suas condições geográficas e/ou naturais, (Bueno, 2002).

Assim, essas ações deveriam buscar destituir as teias da exclusão urbana, social e ambiental por meio da urbanização do espaço físico, com a promoção à moradia; ao meio ambiente; as infraestruturas urbanas de saneamento, mobilidade urbana, transporte público, equipamentos de lazer; as infraestruturas e serviços sociais, culturais e econômicos como direito à cidadania e ao habitat urbano adequado e seguro. Porém não conseguiram diminuir a divida social urbana, ao contrário, ela se estruturou mais ainda, marcando as cidades por processos perversos diante das intempéries da natureza, da saúde pública, da violência urbana, do tráfico e uso de drogas, da marginalização social entre classes, gênero e raça e etc.

Entre outras análises sobre este momento, Zuquim (2010) faz duas observações sobre tal experiência em assentamentos precários, uma em detrimento da especulação imobiliária sobre o solo urbano ocupado por classes de baixa renda, resultando na política das remoções para conjuntos habitacionais na periferia e a urbanização dos aglomerados mais periféricos, apenas com a promoção das infraestruturas urbanas sem promoção à habitação ou integração intraurbana.

A experiência deste modelo de urbanização foram classificadas conceitualmente, por Cardoso (2007) como três formas de urbanização: a urbanização sem modificar a estrutura do assentamento; a reurbanização que modificou o tecido urbano e a forma de ocupação; e a remoção com a retirada da população para o reassentamento. Segundo o autor, entre estes modelos, as intervenções poderiam ser consideradas pontuais, quando as relações políticas eram determinadas pelo clientelismo ou pela emergência, já as integrais eram resultados de planos, programas e ações estratégicas em longo prazo, com fontes de recursos para implementação.

Quaisquer uns desses modelos não tiveram planejamento suficiente para promover mudanças estruturais em espaços da exclusão, embora tenham existido experiências significativas em núcleos habitacionais precários, consolidando pontuais experiências na gestão técnica de projetos de urbanização, (Leitão e Delecave, 2013).

No fim, a atuação do Estado, fragilizada por um estilo político ditatorial e neoliberal, não conseguiu efetivar o “direito e acesso à cidade” às classes de baixa renda, a ponto de marcar as fronteiras políticas e intelectuais sobre as boas práticas urbanas. Pois este projeto ficou apenas no mundo das ideias, persistindo os modos desiguais de ocupação do território (Maricato, 1999; Bueno, 2002; IPARDES, 2010; Welter e Pires, 2010).

Portando, não se pretendia trazer concepções sobre espaços precários, pois outros autores já o fizeram (Maricato, 1999; Rolnik, 2000, Villaça, 2011, Grostein, 2001; Brun, 2013), mas tomarmos seu complexo universo sob uma perspectiva da atuação do Estado no período anterior ao Mcidades para então compreendermos a arena dos sinais recentes em torno do seu “projeto político para questão urbana”.

POLÍTICAS PÚBLICAS URBANAS EM ASSENTAMENTOS PRECÁRIOS PÓS-MINISTÉRIO DAS CIDADES – CONSENSOS E PERSPECTIVAS

A produção científica analisada trata sobre fundamentações e posicionamentos recentes sobre as matrizes políticas para questão dos assentamentos precários. A análise resultou na compreensão de um consensual esforço em demonstrar o percurso das políticas urbanas para assentamentos precários, como divergentes enquanto suas diretrizes políticas, financeiras e de gestão, atribuindo-lhes a concepção dos limites e desafios a serem superados pela gestão urbana.

Estas duas associações conceituais, caracterizam e conectam duas grandes questões sobre a recente atuação do Mcidades e do Governo Federal na corrida para minimizar os impactos socioespaciais dos APU, resultando em duas constatações: a) a ineficiência do executivo e suas instituições políticas em construir, articular e implementar PPUs; e b) a incapacidade dos municípios em lidar com o planejamento urbano e administrativo, resultando em deseconomias na produção habitacional e gerenciamento físico territorial para habitação social. As variáveis conceituais apreendidas, articuladas entre-se, apresentam estes consensos como cerne de uma preocupação em torno da questão urbana e suas interfaces intersetoriais. 

Quadro 1 – Váriaveis conceituis identificadas

Fonte: Elaborado pelo autor. Consenso 1 – Ineficiência do executivo. Consenso 2 – Ineficiência dos municípios.  

O esforço do executivo em pôr em prática seus programas e ações para urbanizar e promover habitação por meio do desenho político financeiro do Programa de Aceleração do Crescimento, ainda é visto como processos recentes, e por isso, seus resultados são imperceptíveis diante das inconsistências relacionadas ao planejamento exequível em longo prazo das políticas setoriais do Mcidades. Fato mais evidente, quando é o próprio Ministério responsável por estas ações, criando um hiato institucional e político para a política de desenvolvimento urbano.

Para Medeiros (2014) este hiato só aumenta à medida como o PAC se materializa, sem relações intersetoriais com as políticas urbanas municipais, metropolitanas ou regionais. Mas para o autor é preciso considerar duas forças de pensamento nesta discussão, as dicotomias entre a crise do desenvolvimento urbano integrado e suas deseconomias às redes de governança e governabilidade, e uma perspectiva otimista sobre a mitigação das carências urbanas, que no atual cenário político, as alterações são significativas, valendo a pena uma discussão além da fragmentação dos programas e ações.

Embora os autores das variáveis (quadro 1) tendenciosamente lancem a responsabilidade dos dilemas ao Executivo e suas Instituições Políticas, consideram também como incipiente a experiência das gestões municipais em formular, administrar e gerenciar políticas públicas urbanas integradas com às demais políticas públicas, fato convergente à justificação dos principais “erros” nas ações do PAC e sua desarticulação com as políticas locais. Entretanto é preciso também considerar a ausência de um maior domínio com projetos de urbanização e seus projetos técnicos sociais; de inovação para moradia; de requalificação ambiental em áreas degradas e por fim a associação deste conjunto a uma rede integrada de outras formas de fazer política socioespacial participativa. Não se observou portando preocupações com o legado destas políticas ou até mesmo se são passíveis a uma discussão acadêmica. Prevalece, portanto a ideia da “ineficiência do Estado”, embora seus trabalhos estejam fundamentados justamente no oposto.

Mas na contra mão, um segundo consenso vem sendo articulado a favor do projeto político em discussão, com as seguintes perspectivas: a) retomada do papel do Estado para questão urbana; b) e c) a nova experiência da gestão técnica dos entes federados, no planejamento e integração de suas políticas setoriais. A conotação destas perspectivas aproxima - se de um debate sobre as transformações ocasionadas em assentamentos precários, justificando a relevância de uma compreensão sobre as interfaces pós – políticas públicas urbanas.

Quadro 2 – Variaveis identificadas

Fonte: Elaborado pelo autor. Perspectiva 1 – retomada do papel do Estado. Perspectiva 2 – experiência da gestão técnica.   

Estas variáveis (Quadro 2) nos possibilitam entender a arena das controvérsias em torno do papel do Estado e suas relações com a ressonância conceitual sobre a superação de um vazio político, governamental, institucional e financeiro para a questão urbana. Ademais conseguem idealizar novas implicações para uma cartografia territorial, redesenhada pela materialização deste projeto político pós Ministério das Cidades.

 Mesmo assim, os programas governamentais estão sendo analisados pelos modos como se sobrepõem as demais políticas urbanas, principalmente a territorial, mas na contra mão, este grupo consensual estabelece uma leitura otimista sobre a adoção destas estratégias em curto prazo, diante do imenso e complexo universo da questão urbana – são justificáveis antes de qualquer posicionamento pontual. Os consensos estabelecem conexões positivas, ao destacarem estas estratégias políticas como dinamizadoras do mercado privado para habitação e suas implicações à geração de emprego e renda, e principalmente pela autogestão por parte dos movimentos e organizações civis.  

Constroem assim, uma perspectiva em torno da gestão técnica do meio urbano, ao fazer uma abordagem muito mais eloquente, sobre o aprimoramento da gestão pública e dos mecanismos de participação social. Primeiro pelo esforço por parte dos entes federados no planejamento das políticas setoriais (regularização fundiária, planos de riscos, planos diretores, planos de habitação, planos de saneamento, planos de gerenciamento de resíduos sólidos e etc.) repercutindo em um processo de construção do conhecimento sobre a questão urbana local e suas inter-relações com a gestão do espaço urbano. Assim a elaboração das políticas setoriais contribui para construção de uma atmosfera favorável a novos modos de aprendizagem sobre seus próprios problemas urbanos, justificando um movimento de formação, conscientização e adequação da administração pública para com a questão urbana. Já as obras do PAC convergem ao aprimoramento dos técnicos municipais e estaduais em planejar, gerenciar, executar, fiscalizar e avaliar o andamento dos projetos, mesmo existindo controvérsias e sendo possíveis de serem evitadas, elas tem seu lado positivo, para o aperfeiçoamento dos ciclos destas ações enquanto processo de construção e gestão.

Para tanto, a gestão técnica do meio urbano, vem adquirindo na última década uma experiência sem precedentes, com as intervenções nos aglomerados urbanos, com a gestão ainda incipiente do manejo do solo urbano, com a capacitação dos agentes públicos à elaboração de projetos técnicos e financeiros, com a produção da habitação social, com os projetos urbanos em grande escala, com a modernização das secretarias municipais e estaduais para gestão técnica social e de monitoramento destes programas, e entre outras questões, que nos colocam a pensar o reflexo destas políticas para a gestão publica brasileira.

O MOMENTO PÓS – POLÍTICAS PÚBLICAS: É POSSÍVEL DISCUTI-LO?

As duas trajetórias do pensamento recente expostas, seja pela convergência ou divergência, delimitam o contexto atual das políticas urbanas no contexto institucional do Ministério das Cidades e do Programa de Aceleração do Crescimento. Embora o primeiro consenso evidenciado, tendenciosamente busque desconstruir a ideia da retomada do papel do Estado para questão urbana, o fato da multiplicidade de trabalhos relacionados a diferentes experiências em desenvolvimento no cenário nacional, constatam de fato “a sua retomada”, tendo como ponto de partida a experiência institucional dos três níveis de Governo.

Estes posicionamentos, confirmam o exposto no inicio do trabalho, sobre o interesse nos estudos urbanos estarem construindo apenas uma trajetória intelectual “contra ou favor” sem uma conexão ou teorização com o cenário que se estabelece após implementação destas políticas em assentamentos precários urbanos, tomados como estudos de casos para justificar seus posicionamentos, mas não como estudo de suas transformações socioespaciais.

Ademais o arcabouço teórico metodológico dos consensos, demonstra muito pouco, a finalidade em balizar as interfaces entre o objeto de estudo e o tipo de política a ele destinada, fragilizando ainda mais seu caráter enquanto “análise de políticas públicas”, pois não se identifica qual ciclo está analisando, fragilizando a cientificidade dos estudos. Sendo assim, as análises deste grupo, não se aproximam do ciclo final – os resultados, criando uma literatura científica contextualizada por um “caos” urbano, cujas estratégias do Estado não influenciam em uma reconfiguração estrutural à passagem da “questão urbana” como problema a um produto “otimista” das políticas públicas urbanas.

Mas, a partir das perspectivas expostas, podemos traçar um percurso teórico metodológico do que venha a ser o momento pós PPUs e quais ressonâncias constroem-se ao seu redor. Tomamos assim, a visão sociológica do espaço urbano, contrapondo a visão utópica do urbanismo, pois esta introduz muito mais uma visão analítica e consistente, do que seja o legado das PPUs, do que a urbanística com sua visão do espaço dotado de urbanidade estética idealizada, mais que não é fruto das relações humanas mais da intervenção. Os campos da sociologia urbana ao tomarem o universo dos beneficiários e seus modos de reocupar o território politicamente transformado aproximam-se de um diálogo das relações humanas e seus modos de integrarem-se e agregarem valores ao espaço lhes ofertado com novos valores urbanos, sociais, ambientais e econômicos.

 Parte-se portando do entendimento cultural da ocupação, os assentamentos tem uma história social com o meio urbano onde se definem seus dinamismos? Ou sua história enquanto espaço de um conjunto urbano, seja municipal ou metropolitano, só ganham sentido após processos de urbanização?  E após a urbanização, os assentamentos são parte da cidade formal do ponto de vista urbanístico, ou continuam na imagem da cidade precária, desigual, fragmentada e contornada por aspectos sociais marginais? Não pretendemos trazer possíveis discussões como respostas a estas questões, mas trazer evidências conceituais a partir do segundo grupo consensual, de que podemos nos ater ao legado das políticas públicas.

Sobre esta visão o Filosofo Roger Scruton (2010) tem discutido internacionalmente o fracasso dos modelos de intervenção nas cidades como “salvação urbana”, acrescentando que o território só pode ser transformado pelas relações da ocupação, sejam na micro ou grande escala, o que importa é maneira como as pessoas dinamizam o lugar onde habitam. Este pensamento é justificável à medida que as políticas urbanas em assentamentos, buscam diminuir vulnerabilidades sociais, ambientais e de uso e ocupação do solo, distanciando-se da ideia de um grande projeto urbano capaz de promover externalidades urbanas, como a valorização do solo ou a gentrificação, oportunizando a comunidade a se reinventarem no espaço transformado.

Outros estudos possibilitarão inúmeras apreensões empíricas e práticas, desde que as hipóteses não tenham por finalidade apenas de martirizar o resultado final de uma “política urbana posta em prática”, mas encontrar nela sinais de mudança, das quais seja possível refazer a leitura do espaço excluído, transformado e associá-lo a novas proposições de políticas públicas inclusivas. Para Junior (2007, p.9) a sociabilidade urbana é complexa, mas basta apenas um movimento à sua transformação e suas forças internas serão capazes de derrubar as prisões sem muros à sua inclusão. Pois:

... a sociedade existe como um dos modos pelos quais toda a experiência humana pode ser potencialmente organizada, e num sentido concreto, designa um complexo de indivíduos socializados, uma rede empírica de relações humanas operativa num dado tempo e espaço; num sentindo abstrato, denota a totalidade dessas formas relacionais através das quais os indivíduos tornam-se parte de tal rede. Junior (2007, p.9).

Soma-se a esta evidência a integração urbana dos assentamentos urbanizados nas redes de fluxos, dinâmicas e movimentos, redimensionando sua representação isolada do objeto das políticas urbanas. Os meios ou estratégias de integração podem ser discutidos a partir dos deslocamentos e necessidades diárias, com seus impactos nas estruturas subjetivas da exclusão, já que o aglomerado teve suas vulnerabilidades principais mitigadas.

Este dinamismo no espaço urbanizado depende dos componentes e equipamentos que desenham um novo conjunto de relações, como as centralidades de comércio, lazer, religiosidade, serviços, cultura, educação e formação comunitária, dispondo os grupos sociais a interagirem-se no espaço local, tornando-se menos dependente das condicionantes oferecidas pela rede urbana. 

Ademais, a discussão do momento pós, pode ser entendida também por análises urbanísticas, de como beneficiários se apropriam do espaço urbano local e intraurbano; como integram sua imagem informal à cidade formal (Maricato, 1999); como os valores estéticos urbanísticos entram na questão comunitária da moradia, do lote, da rua, do bairro, da cidade; como as paisagens diurnas e noturnas ganham significados e controvérsias diferentes; como as trocas de mercadorias desenham uma nova constituição social; como agentes públicos e privados continuam atuando para superação dos processos de persistência da exclusão urbana e como os aspectos da exclusão (ilegalidade, violência urbana, universo das drogas, desigualdades sociais, desemprego e etc.) são encarados pelos coletivos urbanos nos movimentos e dinâmicas do território.

Parte – se dos pressupostos empíricos do Quadro 2, de que precisamos cuidadosamente olhar as PPUs em assentamentos precários enquanto suas ineficiências, mas é inegável seus reflexos para a experiência nacional da produção da habitação e urbanização. Sendo assim abordar apenas as variáveis da ineficiência, significa diminuir a possibilidade de enxergarmos outra estrutura de mudanças. Por fim, discutir o momento pós – políticas públicas em assentamentos precários significa compreender as concepções do direito e acesso à cidade e a multiplicação dos modos de inclusão dos diferentes povos que pouco ou muito estão deixando a arena da exclusão urbana e principalmente como construir políticas públicas no momento pós, à superação de novos processos de desigualdades.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Quando o objeto de atuação do Estado são os assentamentos precários, observamos os dilemas entre o Projeto Político Governamental pelo Executivo de curto prazo como passível a mitigar os impactos negativos do processo de formação dos espaços periféricos e vulneráveis do ponto de vista geográfico, urbanístico, sociológico, econômico e humano, porém fragilizado por sua falta de integração com o projeto político do Mcidades com seus eixos – habitação, saneamento e mobilidade urbana e transporte sob a transversalidade da política territorial.

Mas a evidência de uma perspectiva favorável à junção, mesmo desarticulada destas duas propostas coordenadas pela mesma instituição, retoma o sentido do papel do Estado para a Questão Urbana dos APU, possibilitando entender a experiências dos três entes federados com a gestão técnica do meio urbano, seja pelos avanços, limites, desafios e retrocessos, em suas fazes políticas.

Além disso, a aproximação de uma abordagem conceitual de como podemos desenvolver análises políticas, cuja finalidade seja a avaliação em busca dos resultados, aproxima os estudos urbanos a um debate pós - urbanização pelo PAC e pelas ações setoriais do Mcidades como convergentes a descontruir os nós da exclusão urbana.

Entre estes dilemas observados, não está sendo considerado o papel das políticas de curto prazo para o universo de um problema que extrapola a noção do que de fato é um habitat urbano. Neste sentido diante da ineficiência das políticas públicas urbanas institucionais em longo prazo, parece existir um interesse nas propostas executadas do PAC para habitação, do que nos impactos mitigados e suas repercussões a novas abordagens socioespaciais. Embora os entraves descritos nas variáveis do quadro 1 estejam presentes como caracterização das “fragilidades” do projeto político para APU, é necessário balizar a cientificidade das análises como passíveis à preexistência de outras abordagens positivas.  

Já a ausência na literatura sobre o contexto geral e especifico do legado das políticas urbanas, mesmo em uma perspectiva otimista sobre a recente atuação do Estado, parece fluir de uma experiência de poucos grupos, cuja finalidade também é analisar seus planos, programas, ações, investimentos para APU, do que entender a imagem do espaço desfigurado após este ciclo político completo.

Desta forma, o trabalho possibilita avanços significativos a corroborar com as análises de políticas públicas urbanas. Ao entendermos que de fato o Estado retoma seu papel para a questão urbana dos APU, onde suas ações, programas e planos ecoam entre a literatura, para o bem ou para o mal, como uma nova leitura governamental e institucional da gestão técnica do meio urbano, convergentes à minimizar os efeitos perversos da exclusão urbana no Brasil.

Este legado deverá ser discutido além da escala do papel do Estado e migrar para análises locais das transformações ocorridas, no físico territorial, nos sistemas ambientais, nas estruturas sociais e principalmente nos modos de vida urbana. Por fim o trabalho deve avançar com novas abordagens empíricas a partir de estudos de casos, para justificar e delinear a arena de discussão, sobre o momento pós – políticas públicas urbanas.

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